2021年1月11日，某市卫生健康执法支队组织卫生监督员对某公司进行了监督检查，抽查了直接为顾客服务的从业人员32人，其中19人现场不能出示有效的从业人员健康证明。卫生监督员现场进行了调查取证，制作了现场笔录、卫生监督意见书，并在检查过程中用执法记录仪全程录像。某市卫生健康委于2021年1月14日决定立案查处。
    经卫生监督员反复调查取证后，2021年1月22日，某市卫生健康执法支队进行了合议：某公司安排未获得有效健康合格证明工作人员从事直接为顾客服务工作的行为，违反了《公共场所卫生管理条例》第七条、《公共场所卫生管理条例实施细则》第十条的规定，根据某公司违法事实、性质、情节和社会危害程度，依据《公共场所卫生管理条例》第十四条、《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十八条的规定，该违法行为发生在新冠肺炎疫情防控关键时期，参照《某省卫生健康行政处罚裁量标准及适用规则等相关制度》（2020年版）的规定，建议给予警告，并处罚款4500元的行政处罚。
    2021年1月25日，某市卫生健康委向当事人下达了行政处罚事先告知书，于2021年2月7日直接送达当事人手中，同时告知其有陈述、申辩和听证的权利。2021年2月8日，某公司递交了陈述、申辩材料，提出了陈述、申辩意见。针对当事人提出的意见，卫生监督员查阅了相关法律条款和最高人民法院关于相关问题的司法解释，最终确认当事人陈述、申辩意见不成立，不予采纳，不改变事先告知的行政处罚内容。
    2021年2月19日，某市卫生健康委向当事人下达了行政处罚决定书，办案人员当日将行政处罚决定书直接送达当事人手中。2021年3月4日，当事人自觉履行了行政处罚，并缴纳了罚款。2021年3月5日，本案结案。

【案情评析】

   本案违法事实认定清楚，调查取证充分，证据确凿有力。本案通过现场抽查发现19名工作人员现场不能出示有效的健康合格证明，卫生监督员通过反复调查取证，确定部分工作人员在2021年1月11日检查时均未取得有效的健康合格证明，某公司承认了相关违法事实。
    当事人对违法主体资格认定提出了异议。当事人认为某公司是某实业有限公司的分支机构，按照《中华人民共和国公司法》第十四条规定“公司可以设立分公司。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。”分公司不独立核算，不独立承担民事权利义务，不是独立的被处罚主体。
    针对当事人提出的意见，卫生监督员查阅了《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》等法律法规，最终确认某公司可以作为适格的行政处罚被处罚主体。依据：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条规定“民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括依法成立并领取营业执照的法人的分支机构”，《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”该单位是依法成立并领取营业执照的法人的分支机构，应属于其他组织，为行政处罚适格的主体。卫生监督员查阅国家市场监督管理总局主办的“国家企业信用信息公示系统”“中国市场监管行政处罚文书网”，发现某实业有限公司各分店近几年均有作为被处罚主体，被相关行政执法部门行政处罚的案例公示。这说明其他行业主管行政部门也是将其作为适格的行政处罚被处罚主体，可以作为参照。
    最终，某市卫生健康委对当事人做出了“根据调查复核，当事人安排未获得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务工作事实清楚，证据确凿，不改变事先告知的行政处罚内容”的陈述和申辩复核意见。
    严格按照法律法规和操作规范执法。卫生监督员在办案过程中，严格按照《某省卫生健康行政执法全过程记录管理办法（试行）》精神，进行了执法全过程记录。在落实文件精神和相关制度的同时，也通过全过程记录取得了有力确凿的证据材料，有力地保障了本案的调查和执行。

   建议积极探索联合惩戒机制在卫生健康执法工作中的应用。建议省卫生健康委牵头进行顶层设计，在卫生健康执法领域建立联合惩戒机制。
    近年来，随着联合惩戒机制在各部门、各行业的施行，相关领域的工作开展均得到了强力保障和有力促进，提高了相关领域违法违规行为的违法成本，对违法当事人构成了强力震慑，使其不敢违法、不能违法，产生了良好的社会效应。在不远的将来，联合惩戒机制的推广应用必然成为趋势，个别城市甚至已经开始将行人闯红灯的行为纳入征信。
    结合卫生健康执法领域的现状，广大一线卫生监督员面临着各种程度“办案难”的问题，其中一大原因就是执行难。如果可以借鉴其他行业部门，建立联合惩戒机制，将对在一线办案的卫生监督员提供强大助力，有希望打破“办案难”的困局，减轻在违法当事人不配合案件调查和执行时卫生监督员的办案压力，为行政处罚案件的顺利执行保驾护航，同时，也将进一步激发卫生监督员的办案热情，更加有力地惩处卫生健康领域违法行为，真正做到“执法为民，护卫健康”，在收获良好社会效应的同时，进一步提升行业形象和影响力。
    坚持处罚与教育相结合，践行服务型行政执法理念。在严格按照法定程序办案的同时，我们本着处罚与教育相结合的原则，践行服务型行政执法理念，积极对行政管理单位进行法律法规的宣传教育。通过宣传教育，使被监督单位充分认识到存在的违法事实，并主动进行整改，积极配合案件调查。
    建议加大对一线卫生监督员的培训力度。加大对一线卫生监督员的培训力度，通过培训，切实提升卫生监督员的理论知识水平和办案能力素质，使广大卫生监督员能够熟练掌握卫生行政处罚相关程序，会办案、敢办案、办好案。
    （材料由河南省卫生健康委员会提供，由许晓亮、周琪、卜俊成整理）