二次供水作为市政供水工程的延伸和发展，是国家生活饮用水安全保障的重要组成部分。近年来，二次供水设施日益增多，卫生安全存在诸多隐患。本案通过对一起二次供水单位的卫生行政处罚进行分析，具有一定的借鉴意义。

●案情回顾

   2018年9月13日，某市卫生监督员对该市某学校进行卫生监督检查时发现，在该校行政楼负一楼，设置有生活饮用水泵房，内部有一套二次供水设施正在运行，并配备有两个水箱，现场未见二次供水卫生许可证。卫生监督员现场拍摄照片两张作为证据保存。
    该校涉嫌未取得二次供水卫生许可证而擅自供水，卫生监督员制作了现场笔录，并下达了卫生监督意见书，责令其立即整改；同时对该校二次供水负责人汤某制作了询问笔录，并提取了该校事业单位法人证书、法定代表人王某的身份证和二次供水负责人汤某的身份证复印件各1份。
    该校未取得二次供水卫生许可证而擅自供水的行为，需要进一步调查取证，卫生监督员报请单位领导审批同意后，于2018年9月14日对本案予以受理，并交由该市卫生监督机构学校卫生监督科承办。本案于2018年9月17日正式立案。
    卫生监督员通过对该校委托人郭某进行了调查询问，制作询问笔录，进一步证实了该校未取得二次供水卫生许可证擅自供水的违法行为。本案被处罚主体证据为：2018年9月13日，卫生监督员现场提取的该校事业单位法人证书复印件1份；2018年9月13日，卫生监督员现场提取的该校法定代表人王某的身份证复印件1份。未取得二次供水卫生许可证而擅自供水证据有：2018年9月13日，卫生监督员现场笔录1份；2018年9月13日，卫生监督员对该校二次供水负责人汤某的询问笔录1份；2018年9月13日，卫生监督员现场提取的该校二次供水负责人汤某的身份证复印件1份；卫生监督员现场拍摄的照片2张；2018年9月13日，该校提供的授权委托书1份；2018年9月28日，卫生监督员对该校委托人郭某的询问笔录1份；2018年9月28日，郭某提供的本人身份证复印件1份。2018年10月10日，案件调查终结。
    未取得二次供水卫生许可证擅自供水的行为，违反了《传染病防治法》第二十九条第二款和《生活饮用水卫生监督管理办法》第四条的规定，依据《生活饮用水卫生监督管理办法》第二十六条第一款的规定，根据该单位违法的事实、情节、性质和社会危害程度，参照省“卫生行政处罚裁量标准”及适用规则等相关制度，该校的上述违法行为属于一般违法行为，其表现情形为“供水单位未取得卫生许可证擅自供水”，处罚标准为“责令限期改进，并可处20元以上2000元以下罚款”。经过合议，该市卫生行政部门决定给予该单位罚款人民币1800元的行政处罚，同时责令其立即改正违法行为。
    2018年11月7日，该市卫生行政部门对当事人下达了行政处罚事先告知书。该校工作人员签收事先告知书后3日内未提出陈述、申辩和听证申请。2018年11月16日，该市卫生行政部门遂对当事人下达行政处罚决定书。当事人于2018年11月30日自觉履行了行政处罚，此案结案。

●案卷评析

违法主体认定正确

   卫生监督员在现场执法中，发现该校存在未取得二次供水卫生许可证擅自供水的行为，违反了《传染病防治法》第二十九条第二款和《生活饮用水卫生监督管理办法》第七条的规定，而《生活饮用水卫生监督管理办法》第七条规定：“集中式供水单位取得工商行政管理部门颁发的营业执照后，还应当取得县级以上地方人民政府卫生计生主管部门颁发的卫生许可证，方可供水”。本案中的供水类型为二次供水，而非集中式供水。因此，对该单位的处罚，引用《生活饮用水卫生监督管理办法》第七条规定是错误的，而应当引用《生活饮用水卫生监督管理办法》第四条的规定：“国家对供水单位和涉及饮用水卫生安全的产品实行卫生许可制度”。义务条款和责任条款中的“供水单位”是否包括二次供水。《生活饮用水卫生监督管理办法》第二条规定：“本办法适用于集中式供水、二次供水单位（以下简称供水单位）和涉及饮用水卫生安全的产品的卫生监督管理”，因此，无论是《生活饮用水卫生监督管理办法》第四条，还是第二十六条第一款第（三）项中的供水单位都是包括二次供水的。

法律适用准确

   《传染病防治法》第二十九条第二款规定：“饮用水供水单位从事生产或者供应活动，应当依法取得卫生许可证”。因此，无论是生产还是供应，都应当依法取得卫生许可证。原卫生部答复最高人民检察院民事行政检察厅关于《生活饮用水卫生监督管理办法》执行中有关问题的复函，其中明确规定“生活饮用水二次加压设施未办理卫生许可证擅自使用的，其行为违反了《生活饮用水卫生监督管理办法》的有关规定，对此，应依法予以处罚”。在本案中，当事人使用二次加压设施从事生活饮用水的供应活动，就应当办理卫生许可证，对当事人未取得二次供水卫生许可证擅自供水的行为进行处罚是合法合规的。

自由裁量适当

   2018年9月30日，卫生监督员接到该市卫生行政部门的通知，称该校已经提出了二次供水卫生许可申请。鉴于该单位按照卫生监督意见书的要求，积极落实整改措施，根据该单位违法的事实、情节、性质和社会危害程度，参照省“卫生行政处罚裁量标准”及适用规则等相关制度，该单位的上述违法行为属于一般违法行为，其表现情形为“供水单位未取得卫生许可证擅自供水”，处罚标准为“责令限期改进，并可处20元以上2000元以下罚款”。最终，该市卫生行政部门对该单位给予罚款人民币1800元的行政处罚，本案中运用自由裁量适当。

●思考与建议

   近年来，社会经济的发展加快了城市建设的步伐，城市的高层楼群也日益增多。高层建筑住户集中，用水量大，对市政供水的水压、水量要求较高，二次供水已经成为高层居民正常用水的保障，与百姓民生息息相关，因此，加强二次供水的监管显得尤为重要。由于管理相对人对生活饮用水卫生法律法规的了解不够，二次供水的监管成了一个难题。主要体现在以下方面：

   开展预防性卫生审查难度大。二次供水设施几乎与主体工程同时设计、同时施工、同时验收。而建设项目报批在发改部门，施工监管在建设部门，验收多数由建设部门组织……卫生行政部门参加二次供水设施的设计审查、竣工验收的难度很大。
    二次供水卫生许可办证率低。大多数二次供水设施主体不明确，无管理人员和管理制度，多因自身管理问题较多等无法办证。
    监督管理问题突出。依据原卫生部法监司答复湖北省卫生厅（现为湖北省卫生健康委员会）《关于对二次供水项目卫生审查有关内容请示的复函》：“根据《生活饮用水卫生监督管理办法》第十四条的有关规定，二次供水单位的卫生许可由各省、自治区、直辖市根据本地区情况做出规定”，而河南省对二次供水应当如何界定、卫生许可证如何办理，一直没有出台具体规定，这给全省二次供水的监管带来诸多不便，间接导致河南省二次供水监督管理体制不顺、职能滞后和部门监管缺位的问题，建议国家或省政府出台二次供水许可管理的具体办法，加强二次供水的监管，切实保障广大人民群众的用水安全。

   2018年3月，安阳市人大常委会正式起草了《安阳市城镇居民二次供水条例》（以下简称《条例》），并在相关媒体上进行了公示，不日将正式出台，这也是自2015年《立法法》修订以来，该市获得立法权后制定的首部地方性法规，也是河南省第一部涉及二次供水管理的地方性条例。该《条例》中涉及二次供水的主体确认、各部门职责分工等内容，将无负压二次供水纳入监管范围，并在违法行为的处罚额度上有了很大提高。这部法规的出台有效解决了卫生监督员在二次供水监管中的执法难题，起到了积极推动作用。

（材料由河南省卫生健康委员会提供，本报记者杨冬冬整理）