河南省卫生健康委员会医政医管处  刘笑天

   卫生健康注册机关负责医疗机构与医务人员的执业登记、注册等，在受理申请材料时，是否需要核查申请材料的真实性？对此，一线实务工作人员看法主要分为两种。
    一种看法是根据《行政许可法》第三十一条规定，“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”，认为登记机关具备法律依据，并且缺乏核验申请材料真实性的技术手段，所以只需要审查申请材料数量、格式、签字签章等是否完整、符合法定形式，不需要承担核验真实性的责任，即通常所说的形式性审查。
    另一种看法虽然支持《行政许可法》的相关规定，以及承认登记机关缺乏核验手段的事实，但认为卫生健康登记事项关乎群众健康权益，应保留主动采取核验措施、必要时追加补充材料等方法，尽可能保证申请材料的真实性。此种看法接近实质性审查。
    对于采取哪种审查方式合适，《执业医师法》《医师执业注册管理办法》《医疗机构管理条例》《医疗机构管理条例实施细则》中没有解释。同时，形式性审查与实质性审查本身也没有明确的法律概念。
    2012年，最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》提出，行政机关应在行政登记中履行审慎审查义务。
    在纪要里，这个表述出现了3次，分别是：
    因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务（第一次），原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。
    登记机关未尽审慎审查义务（第二次），应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任；登记机关已尽审慎审查义务（第三次），不承担赔偿责任。
    这是人民法院审理案件的标准，不是公司登记机关登记审查的法律依据，但登记机关在实践中往往参照执行。
    由于该纪要并未明确审慎审查的具体标准，对申请人提交的登记资料进行审慎审查、审慎的标准和尺度如何掌握、审判机关应将何种情形判定为没有尽到审慎审查义务等，成为摆在登记机关面前的一道难题。
    笔者认为，从字面含义上看，形式性审查与实质性审查指的是审查方式，而审慎审查义务则指审查态度（责任心），从一线实务角度，可以从以下几个方面进行理解。
    一、卫生健康登记机关工作没有严格区分形式性审查与实质性审查方式。虽然《行政许可法》明确了申请人保证材料真实性的义务，使得大部分许可事项可以实施形式性审查，但医疗机构执业登记、校验等许可一般进行现场勘验，这属于实质性审查。两种审查方式同时存在。
    二、结合近年来国家推行商事主体改革“宽准入严监管”的精神，并且在实际操作中不可能对每一项登记申请材料的真实性逐一审查，因此登记机关只能依据医疗卫生登记管理法律法规以及《行政许可法》履职。在行政诉讼案件审理过程中，法院主要从行政行为的事实、程序、法律依据3个方面判断行政行为是否合法，其依据必然是行政机关履职过程中应该遵守的法律法规。
    鉴于医疗管理法规中没有明文规定，笔者认为，登记机关的审查义务以形式性审查为主要原则。
    三、卫生健康登记机关应在“能力”范围内对申请材料真实性把关。
    “能力”指登记机关工作人员应当具备的“知识”“技能”或“经验”，且该“能力”应优于普通群众。比如普通群众都知道单位公章是圆的，如果工作人员看不出来方形公章有问题，这是决不允许的。再以医师变更执业范围为例，我省规定在三级医院进修培训的合格证明才能作为变更依据，普通群众可能不知道哪些医院是三级医院，工作人员可以接收上级文件，则应当知道三级医院名录。再比如，某医院已在登记机关变更过法定代表人，而后有人持原法定代表人签章的材料申请办理业务，工作人员根据工作常识应当核验。对本部门、本系统颁发的证书，工作人员应当具备鉴别能力。
    同时，根据最高人民法院座谈会纪要，“登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持”，公司登记机关有主动作为的责任义务，可供卫生健康登记机关借鉴。
    四、卫生健康登记机关可通过技术手段提升核验材料真实性的能力。例如，在行政收费时使用验钞机或电子转账方式，避免人工核验现金；通过指纹验证、面部识别等措施，核验当事人身份，避免他人冒领资质证书；通过部门间数据信息互通，核验当事人学历信息，避免人工核验毕业证书等。
    五、坚决避免未尽到合理注意义务。
    （一）应当预见而没有预见，由于工作中的疏忽未能及时发现材料在真实性上存在的问题。
    （二）已经预见而轻信可以避免，已经发现了材料存在虚假可能，而没有主动进行必要的调查验证。
    （三）接到举报，而未能及时启动核查纠错程序，造成公民合法权益受损。